PEMBENTUKAN

UNDANG-UNDANG NOMOR 1 TAHUN 1974

TENTANG PERKAWINAN

Oleh : SERAFINA SHINTA DEWI

(Perancang Peraturan Perundang-undangan

Kanwil Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia DIY)

Pengaturan perkawinan di Indonesia tidak dapat lepas dari keterlibatan tiga pihak/kepentingan, yaitu kepentingan agama, kepentingan negara dan kepentingan perempuan. Dalam konteks, agama dan negara merupakan institusi yang memiliki kepentingan untuk mengadakan pengaturan. Agama sebagai sebuah institusi memiliki kepentingan yang signifikan atas keluarga sebab keluarga sebagai satuan kelompok sosial terkecil memiliki peran penting dalam melakukan sosialisasi nilai-nilai yang ada dalam agama. Sementara itu, negara sebagai institusi modern pun tak bisa mengabaikan keluarga dalam mengatur dan menciptakan tertib warganya meskipun kepentingan negara ini tidak selalu sama dari pemerintahan satu ke pemerintahan yang lain.

Sebelum Undang-Undang tentang Perkawinan Nomor 1 tahun 1974 lahir, Muslim Indonesia menggunakan hukum Islam yang telah diresepsi ke dalam hukum Adat. Hukum Islam yang telah diresepsi ke dalam hukum adat mendapatkan pengakuan dari Indische Staats Regeling (ISR) yang berlaku untuk tiga golongan. Pasal 163 menjelaskan tentang perbedaan tiga golongan penduduk yang ditunjuk dalam ketentuan Pasal 163 tersebut, yaitu; a. Golongan Eropa (termasuk Jepang); b. Golongan pribumi (orang Indonesia) dan; c. Golongan Timur Asing. Dalam hal ini, orang yang beragama Kristen menjadi yang dikecualikan. Golongan pribumi yang beragama Islam memberlakukan hukum agama yang telah diresepsi ke dalam hukum adat. Pada umumnya, orang-orang Indonesia asli yang beragama Islam melaksanakan perkawinan berlaku ijab Kabul antara mempelai pria dengan wali dari mempelai wanita sebagaimana diatur dalam hukum Islam. Hal tersebut merupakan budaya hukum orang Indonesia yang beragama Islam hingga sekarang.

Yayasan Lembaga Bantuan Hukum APIK Jakarta dalam tulisannya yang berjudul “Sejarah UU Perkawinan dan Pembakuan Peran Perempuan dalam UU No. 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan” membagi periode sejarah pembentukan Undang-Undang tentang Perkawinan menjadi tiga masa, yaitu :

1.     jaman Kolonial : penguasa Hindia Belanda berkepentingan untuk mengukuhkan pengaruh dan kekuasaannya atas warga jajahan dengan cara mengatur mereka melalui serangkaian produk UU, termasuk di dalamnya hukum perkawinan. Melalui pengaturan inilah tata kependudukan negara jajahan di atur. Pada masa itu RUU Perkawinan dari pemerintah tidak sepenuhnya dapat mengakomodir kepentingan perempuan berkaitan dengan hubungan laki-laki perempuan yang setara dalam keluarga. Ini nampak dalam rumusan pengaturan perkawinan yang mendudukkan laki-laki sebagai kepala rumah tangga dan sebagai konsekuensinya perempuan mempunyai kewajiban untuk bertanggungjawab terhadap urusan domestik rumah tangga. Perempuan bahkan bukan subjek hukum  yang dalam berurusan dengan hukum harus selalu didampingi suaminya. (Lihat BW buku kesatu bab V pasal 105-107);

2.     masa Paska Kemerdekaan : pemerintah menggunakan pengaturan bidang perkawinan sebagai kompromi dengan kepentingan berbagai kelompok yang menghendaki kesatuan antara hukum negara dan hukum agama dalam kehidupan umum. Di sini perempuan lebih parah nasibnya, karena dalam perkembangannya di kemudian hari banyak terjadi perceraian yang sewenang-wenang dan perkawinan perempuan di bawah umur; dan

3.     masa Orde Baru : pemerintah menggunakan pengaturan perkawinan sebagai salah satu sarana pendukung strategi pembangunan, meskipun harus berkompromi dengan kepentingan kelompok dominan Islam. Pada saat yang sama kelompok Islam itu juga melihat pengaturan perkawinan ini sebagai kesempatan untuk menegakkan dan memperluas penerapan ajaran agama dalam kehidupan bernegara. Ini dilakukan karena sejak jaman kolonial, kepentingan Islam untuk mempengaruhi kehidupan kenegaraan selalu dikalahkan oleh prinsip penataan negara modern. Rumusan RUU Perkawinan dari pemerintah sangat dipengaruhi model civil marriage dan menghilangkan beberapa ketentuan seperti rumusan pengaturan kepala rumah tangga, kewajiban perempuan atas urusan rumah tangga dan ijin istri dalam perceraian. Namun harapan perbaikan nasib perempuan ini kembali tenggelam karena pembakuan peran dimunculkan kemudian sebagai upaya untuk kompromistis dengan kepentingan agama.

M. Syura’i, S.H.I. dalam tulisannya tanggal 6 November 2010 yang berjudul “Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan” menjelaskan bahwa Kelahiran Undang-undang perkawinan telah mengalami rentetan sejarah yang cukup panjang. Bermula dari kesadaran kaum perempuan Islam akan hak-haknya yang merasa dikebiri oleh dominasi pemahaman fikih klasik atau konvensional yang telah mendapat pengakuan hukum, mereka merefleksikan hal tersebut dalam pertemuan-pertemuan yang kelak menjadi embrio lahirnya Undang-Undang Perkawinan. Arso Sosroatmojo mencatat bahwa pada rentang waktu 1928 kongres perempuan Indonesia telah mengadakan forum yang membahas tentang keburukan-keburukan yang terjadi dalam perkawinan di kalangan umat Islam. Hal tersebut juga pernah dibicarakan pada dewan rakyat (volksraad).

Pada akhir tahun 1950, berdasarkan Surat Keputusan Menteri Agama No. B/2/4299 tertanggal 1 Oktober 1950 dibentuklan Panitia Penyelidik Peraturan dan Hukum Perkawinan, Talak dan Rujuk bagi umat Islam. Sementara itu, berbagai organisasi terus menerus mendesak kepada Pemerintah dan DPR agar supaya secepat mungkin merampungkan penggarapan mengenai Rancangan Undang-undang (RUU) yang masuk DPR. Organisasi-organisasi tersebut antara lain Musyawarah Pekerja Sosial (1960), Musyawarah Kesejahteraan Keluarga (1960), Konperensi Badan Penasihat Perkawinan, Perselisihan dan Perceraian (BP4) Pusat dan Seminar Hukum oleh Persatuan Sarjana Hukum Indonesia (PERSAHI, 1963).

Umat Islam waktu itu mendesak DPR agar secepatnya mengundangkan RUU tentang Pokok-Pokok Perkawinan bagi umat Islam, namun usaha tersebut menurut Arso Sosroatmodjo tidak berhasil. Kemudian setelah usaha umat Islam untuk memperjuangkan RUU tentang Pokok-Pokok Perkawinan Umat Islam tersebut tidak berhasil, kemudian DPR hasil pemilihan umum tahun 1971 mengembalikan RUU tersebut ke pemerintah. Segala upaya telah dikerahkan untuk menghasilkan undang-undang perkawinan yang sesuai untuk umat Islam. Arso mencatat bahwa pada rentang waktu tahun 1972/1973 berbagai organisasi gabungan terus memperjuangkan lahirnya undang-undang tersebut.

Simposium Ikatan Sarjana Wanita Indonesia (ISWI) pada tanggal 1972  menyarankan agar supaya PP ISWI memperjuangkan tentang Undang-Undang Perkawinan. Selain itu, Badan Musyawarah Organisasi-Organisasi Wanita Islam Indonesia pada tanggal 22 Februari 1972 salah satunya menghasilkan keputusan untuk mendesak pemerintah agar mengajukan kembali RUU tentang Pokok-Pokok Perkawinan Umat Islam dan RUU tentang Ketentuan Pokok-Pokok Perkawinan. Selanjutnya organisasi Mahasiswa yang ikut ambil bagian dalam perjuangan RUU Perkawinan Umat Islam yaitu Himpunan Mahasiswa Islam (HMI) yang telah mengadakan diskusi panel pada tanggal 11 Februari 1973.

Akhirnya setelah bekerja keras, pemerintah dapat menyiapkan sebuah RUU baru. Tanggal 31 Juli 1973 pemerintah menyampaikan RUU tentang Perkawinan yang baru kepada DPR, yang terdiri dari 15 (lima belas) bab dan 73 (tujuh puluh tiga) pasal. RUU ini mempunyai tiga tujuan, yaitu memberikan kepastian hukum bagi masalah-masalah perkawinan sebab sebelum adanya undang-undang maka perkawinan hanya bersifat judge made law, untuk melindungi hak-hak kaum wanita sekaligus memenuhi keinginan dan harapan kaum wanita serta menciptakan Undang-undang yang sesuai dengan tuntutan zaman.

Keterangan Pemerintah tentang Rancangan Undang-undang tersebut disampaikan oleh Menteri Kehakiman pada tanggal 30 Agustus 1973. Pandangan umum serta keterangan Pemerintah diberikan oleh wakil-wakil Fraksi ABRI, Karya Pembangunan, PDI dan Persatuan Pembangunan pada tanggal 17 dan 18 September 1973. Di samping itu, banyak masyarakat yang menyampaikan saran dan usul kepada DPR yang disampaikan berdasarkan adanya anggapan bahwa ada beberapa pasal dalam RUU tentang perkawinan yang diajukan ke DPR RI itu tidak sesuai dengan kondisi masyarakat Indonesia yang agamis dan bertentangan dengan norma agama yang dianut.

Menurut Hasan Kamal, terdapat 11 pasal yang bertentangan dengan ajaran Islam (fiqih munakahat), yaitu Pasal 2 ayat (1), Pasal 3 ayat (2), Pasal 7 ayat (1), Pasal 8 huruf c, Pasal 10 ayat (2), Pasal 11 ayat (2), Pasal 12, Pasal 13 ayat (1) dan (2), Pasal 37, Pasal 46 ayat (c) dan (d) serta Pasal 62 ayat (2) dan (6).

Pada tanggal 17-18 September, wakil-wakil Fraksi mengadakan forum pandangan umum atas RUU tentang Perkawinan sebagai jawaban dari pemerintah yang diberikan Menteri Agama pada tanggal 27 September 1973. Pemerintah mengajak DPR untuk secara bersama bisa memecahkan kebuntuan terkait dengan RUU Perkawinan tersebut.

Secara bersamaan, untuk memecahkan kebuntuan antara pemerintah dan DPR diadakan lobi-lobi antara fraksi-fraksi dengan pemerintah. Antara fraksi ABRI dan Fraksi PPP dicapai suatu kesepakatan antara lain:

1.     hukum agama Islam dalam perkawinan tidak akan dikurangi atau ditambah;

2.     sebagai konsekuensi dari poin pertama itu, maka hal-hal yang telah ada dalam Undang-undang Nomor 22 Tahun 1964 dan Undang-undang Nomor 14 Tahun 1970 tetap dijamin kelangsungannya dan tidak akan diadakan perubahan; dan

3.     hal-hal yang bertentangan dengan agama Islam dan tidak mungkin disesuaikan dengan undang-undang perkawinan yang sedang dibahas di DPR, segera akan dihilangkan.

Hasil akhir undang-undang perkawinan yang disahkan DPR terdiri dari 14 (empat belas) bab yang dibagi dalam 67 (enam puluh tujuh) pasal, berubah dari rancangan semula yang diajukan pemerintah ke DPR, yaitu terdiri dari 73 pasal.

Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 ditetapkan pada tanggal 2 Januari 1974 yang terdiri dari 14 bab dan 67 pasal. Yayasan Lembaga Bantuan Hukum APIK mengungkapkan bahwa hasil pembentukan Undang-Undang tentang Perkawinan ini dalam penerapannya masih belum mampu mengakomodir kebutuhan golongan minoritas serta masih mencerminkan adanya pertarungan antara tiga kelompok kepentingan, yaitu negara/pemerintah yang berkepentingan untuk menyelamatkan strategi pembangunannya, agama dengan kepentingan untuk pengukuhan kekuasaan dan kewenangannya serta perempuan yang sesungguhnya memperjuangkan perbaikan nasib tetapi menjadi tersingkir karena kepentingan pihak lain yang lebih dominan kekuasaannya.

* * *